Journal des Alternatives

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Quel avenir pour la coopération internationale canadienne ?

Daphnée DION-VIENS, 24 mars 2004

Changement de cap à l’Agence canadienne de développement international (ACDI) ? Alors que le Canada a longtemps été reconnu pour son appui fiable aux pays en développement grâce à une collaboration étroite avec la société civile, cette réputation serait aujourd’hui remise en question. Plusieurs représentants d’organisations non-gouvernementales sont inquiets et espèrent que ce débat au sein de l’ACDI contribuera à renforcer, plutôt qu’à diminuer, leur rôle en matière de développement international.

« Depuis un certain temps à l’ACDI, il y a certainement une tendance à mettre de côté les ONG », affirme Rieky Stuart, directrice d’Oxfam-Canada. Esperanza Moreno, directrice adjointe du Conseil canadien pour la coopération internationale (CCCI), ajoute : « Avant, il y avait plusieurs fenêtres au sein de l’ACDI où les ONG pouvaient aller frapper pour faire financer des projets. Maintenant, plusieurs de ces fenêtres se referment. » D’après une étude réalisée par le CCCI, qui compte une centaine d’ONG membres, le financement public octroyé aux projets mis de l’avant par les organisations a diminué d’environ 15 %, seulement entre 1998 et 2000. Une tendance qui pourrait traduire un changement d’orientation du Canada en matière de développement international et qui suscite des débats, au sein même de l’ACDI.

Au nom de la cohérence

Dans un rapport publié en décembre 2002, le Comité d’aide au développement de l’OCDE, qui a pour but de permettre une meilleure coordination des pays riches en matière de développement international, a émis une série de recommandations concernant l’aide publique canadienne. Entre autres : renforcer l’efficacité de l’aide - notamment par la réduction des coûts administratifs jugés très élevés -, réexaminer le rôle de la société civile canadienne et œuvrer à la « cohérence » des politiques au service du développement. Par conséquent, la recherche d’une plus grande cohérence entre l’ACDI et le reste de la politique étrangère canadienne a poussé l’agence à réduire ses champs d’action, afin de miser sur une action plus ciblée.

Une des conséquences de cette approche est la volonté de l’ACDI de travailler exclusivement avec les gouvernements nationaux. Un principe avec lequel les ONG seraient d’accord s’il n’excluait pas systématiquement la société civile comme moteur de développement : « Oui, il faut consolider les institutions gouvernementales » affirme Jean-Louis Roy, président de Droits et démocratie. « Mais si la population n’est pas impliquée, ces efforts ne mèneront à rien. Dans ce cas, c’est une erreur fondamentale et tragique de mettre de côté la société civile. Il faut travailler sur ces deux fronts à la fois, rétablir l’équilibre ». Il mentionne notamment l’exemple bolivien : « La Bolivie était longtemps citée comme un exemple de réussite en matière de développement international, mais la population n’était pas d’accord avec les orientations prises », rappelle M. Roy, faisant référence aux manifestations de l’automne dernier qui ont mené à la démission du président bolivien. Sans compter les cas où l’aide au développement transige par des gouvernements nationaux corrompus ou accusés d’entorses aux droits humains.

Toujours dans cette optique de cohérence, l’ACDI semblerait s’éloigner peu à peu de sa tradition de partenariat avec la société civile - les ONG, universités et syndicats ont longtemps été encouragés à soumettre leur propres projets à l’ACDI - pour privilégier les appels d’offres. Cette méthode d’appel d’offres met en compétition différents acteurs : consultants, entreprises privées, ONG, etc. Selon Robert Letendre, qui était jusqu’à récemment directeur général chez Développement et Paix, cette orientation révèle un glissement au sein de certaines divisions de l’ACDI vers une vision plus corporatiste du développement : « L’ACDI ne reconnaît pas le même statut aux ONG qu’aux entreprises privées. Il n’y a aucune hésitation de la part du gouvernement à considérer le secteur privé comme un agent de développement, alors qu’il ne reconnaît plus les ONG comme tel. » L’ACDI a développé, à la fin de l’année 2003, une politique sur le rôle du secteur privé dans le développement, alors que l’équivalent n’existe pas pour le secteur de la société civile. Gilio Brunelli, directeur des programmes chez Développement et Paix, renchérit : « La coopération internationale doit être un outil que le Canada se donne pour assurer le développement des populations plutôt qu’un outil pour que le Canada se déploie dans le monde et ouvre de nouveaux marchés. »

Mais au sein de l’ACDI, plusieurs demeurent convaincus de l’importance de poursuivre le travail avec la société civile. L’agence canadienne se divise en trois secteurs : le bilatéral, le multilatéral et le partenariat. Ce sont les deux premiers volets qui seraient les plus touchés par ces critiques, puisque le mandat de la division du partenariat consiste justement à travailler en collaboration avec différents groupes de la société civile afin de renforcer les capacités des populations locales. L’ACDI n’a donc pas forcément renié ce partenariat : on peut d’ailleurs lire dans l’Énoncé de politique en faveur d’une aide efficace (publié en septembre 2002) : « La mobilisation de la société civile [...] fait partie intégrante du modèle de développement proposé. [...] Les processus de participation, particulièrement ceux qui mobilisent la société civile et les personnes qui sont censées bénéficier de l’aide, sont essentiels ».

Le poids de la Banque mondiale

Selon plusieurs, l’approche de l’ACDI est aussi influencée, en grande partie, par les politiques de la Banque mondiale (BM) en matière de développement. Les Documents stratégiques pour la réduction de la pauvreté (DSRP) de la BM, qui sont le reflet de ces politiques, sont reconnus à l’ACDI pour être parmi les outils de programmation « les plus importants » à l’échelle internationale. Et puisqu’ils ont été imposés dans plusieurs pays en voie de développement, ils sont maintenant incontournables. « L’ancien président de l’ACDI l’avait affirmé de façon explicite : il est inutile pour le Canada de mettre de l’avant des cadres de développement dans la mesure où ces cadres existent déjà à des niveaux supérieurs », rapporte Gilio Brunelli.

Les DSRP sont basés sur une logique de prise en charge des populations par elles-mêmes, de désengagement de l’État et d’intégration à l’économie mondiale afin de sortir les pays du Sud de la pauvreté. Une stratégie controversée et critiquée par plusieurs, dont notamment Joseph Stiglitz, ancien vice-président de la BM. Dans plusieurs pays, l’application de cette stratégie s’est traduite par des effets dévastateurs dans les secteurs publics. Au Niger par exemple, 70 % des enseignants ont été renvoyés pour être remplacés par des « volontaires de l’éducation », des jeunes n’ayant aucune formation ni expérience en enseignement, qui coûtent trois fois moins cher à l’État.

Pour une diversité d’action

Dans le milieu des ONG, même si les points de vue par rapport aux nouvelles orientations de l’ACDI varient, tous s’entendent sur un point : « Ce qui me semble réducteur, c’est l’identification d’un seul modèle de travail alors que les réalités sont différentes et extrêmement complexes », affirme Gilio Brunelli. « C’est la diversité des moyens d’action qui est menacée » ajoute Robert Letendre.

De plus, comme le souligne Mme Stuart d’Oxfam-Canada, « les ONG jouissent d’une forte crédibilité parce qu’elles ont un mandat de la population, qui leur fait confiance ». Cette confiance se traduit d’ailleurs, selon l’étude du CCCI, par une augmentation de 17 % des dons versés par la population canadienne aux ONG, entre 1998 et 2000. M. Letendre affirme que l’ACDI « risque de miner l’appui de la société canadienne à la coopération internationale » si elle ne réaffirme pas sa volonté de travailler avec la société civile.

Mais rien n’est encore définitif, puisque le gouvernement Martin a annoncé la révision de la politique internationale canadienne d’ici la fin de l’année. Autant au sein de l’ACDI que dans le milieu des ONG, c’est l’attente et le débat reste ouvert. Mme Moreno rappelle aussi que le Canada consacre aujourd’hui deux fois moins d’argent à l’aide internationale qu’il y a dix ans : même avec l’augmentation de 8 % comprise dans le nouveau budget fédéral - considéré comme un pas dans la bonne direction -, seulement 0,4 % du revenu national brut canadien est consacré à l’aide internationale, alors que le minimum requis par les Nations unies est établi à 0,7 %.