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En marge du Troisième Sommet des Citoyen-es de Montréal

Porto Alegre : La nouvelle gouvernance urbaine

Cegep du Vieux Montréal, 17 au 19 septembre

Anne LATENDRESSE, 2 septembre 2004

L’un des apports les plus importants du Budget participatif expérimenté à Porto Alegre est l’apprentissage à la citoyenneté. En effet, les résidants de la ville se familiarisent avec la gestion des affaires publiques qui ne se confine plus aux seuls élus.

La capitale du sud

Ville portuaire dont l’histoire remonte à la colonisation portugaise, Porto Alegre s’insère dans une région métropolitaine (constituée de 24 municipalités) abritant 3.3 millions de personnes (41,65% de la population de l’État Rio Grande Do Sul). Sa localisation stratégique entre deux métropoles -Sao Paulo et Buenos Aires- lui confère une localisation idéale dans le processus de développement régional. Affectée par un processus de désindustrialisation à partir des années 1960, Porto Alegre se maintient toutefois comme capitale régionale. Le développement du secteur tertiaire lui a permis de se constituer en un centre commercial et de services. Bien que la moyenne des revenus de ses habitants est relativement plus élevée que dans les autres villes brésiliennes, un tiers de sa population vit en marge de l’infrastructure urbaine formelle et 200 000 personnes habitent dans des zones non régularisées. Cette marginalisation de certains quartiers de la ville incite les groupes communautaires à s’organiser afin d’obtenir des équipements urbains et des services collectifs. Dans certains quartiers, ils créent des instances de coordination comme l’“Union des associations de quartier du Grand Cruzeiro” ou le “Conseil populaire de la zone nord”. Ils mettent également sur pied l’Union des associations de quartier de Porto Alegre (UAMPA). Cette initiative favorise le renforcement organisationnel du mouvement urbain qui devient un interlocuteur auprès de l’administration municipale. C’est de ce mouvement qu’émerge l’idée du Budget participatif.

Le Budget participatif : structures et mécanisme

Le Budget participatif peut être défini comme un processus de participation directe visant à permettre aux résidants des différents quartiers de la ville de déterminer les critères de distribution des ressources et les priorités d’investissement de la municipalité. En dernière instance, les citoyens décident du budget municipal. Le Budget participatif repose sur une structure à trois niveaux : les assemblées régionales qui se tiennent deux fois l’an, les réunions de quartiers (appelées aussi réunions intermédiaires), les forums régionaux et thématiques. En dernière étape, le travail de ces instances est repris et articulé en un plan d’investissement et un budget municipal par le conseil du Budget participatif (CBP) qui regroupe des conseillers de chacun des forums régionaux et thématiques ainsi que des représentants de l’Union des employés de la municipalité, de l’Union des associations de quartier de Porto Alegre et des élus locaux.

L’exercice de consultation commence avec la tenue d’assemblées régionales. Lors de la première rencontre, l’administration municipale rend compte du plan d’investissement et du budget adoptés l’année précédente. Les résidants peuvent ainsi constater les résultats atteints en rapport avec les priorités qu’ils avaient adoptées. C’est aussi pour eux le moment de questionner l’administration municipale. Comme l’explique l’ex-maire Raul Pont ; “c’est là où le pouvoir public se soumet à la critique de la population. Ce stade assure la transparence, condition fondamentale à la relation de franchise que le Budget participatif exige”. Lors du deuxième tour qui se tient quelques mois plus tard, les habitants élisent les conseillers qui les représenteront au CBP.

Certes, les assemblées régionales exercent un rôle de mobilisation auprès de la population. Mais le vrai travail de discussion et de négociation sur les priorités budgétaires a lieu aux réunions de quartiers lors desquelles les résidants et résidantes identifient par ordre prioritaire les secteurs d’investissements qu’ils désirent pour leur quartier. Ces priorités sont par la suite discutées et négociées entre les quartiers d’une même région, pour être intégrées en un plan lors de la tenue des forums régionaux. La ville de Porto Alegre a été subdivisée en seize régions qui ont en moyenne entre 40 000 et 100 000 habitants (sauf pour la région centrale qui est de 300 000 habitants). Parallèlement aux seize forums régionaux, des forums thématiques se soumettent aux mêmes exercices. Ils sont conçus pour favoriser la participation d’autres groupes d’acteurs de la société civile tels que les syndicats, les associations de professionnels, les regroupements d’affaires. Les thèmes abordés sont les suivants : organisation de la ville et développement urbain, circulation et transport, santé et assistance sociale, éducation, culture et loisirs, développement économique et questions fiscales. L’ajout de ces forums thématiques a élargi la participation des acteurs de la société civile.

Par la suite, le CBP se rencontre. En lien avec les responsables des départements de la municipalité qui participent aux réunions pour discuter de la nature des travaux, de leur coût et de leur faisabilité, le CBP analyse les différentes propositions provenant des Forums régionaux et thématiques. Il élabore un plan d’investissement et un budget que le Comité exécutif de la Ville soumet par la suite au conseil municipal. C’est ici que s’établit le lien entre les instances de la démocratie représentative et celles de la démocratie participative.

Parallèlement aux structures de participation, de nouvelles instances ont été créées au sein de l’appareil politico-administratif municipal afin d’appuyer l’exercice de planification et sa réalisation. Un bureau de la planification (GAPLAN) a été créé. En lien direct avec le bureau du maire, celui-ci est responsable de la réalisation technique des priorités identifiées par la communauté. Plus concrètement, ce bureau s’assure notamment de la faisabilité des projets en rapport avec les ressources disponibles au sein des différentes agences gouvernementales et paragouvernementales, de même qu’il inscrit les demandes et priorités en un plan de développement. De plus, un bureau de coordination avec la communauté a été mis en place pour renforcer les relations avec les résidants de la ville. Ce bureau qui compte vingt employés (dont un coordonnateur par région) est responsable des relations administratives et politiques entre le gouvernement local et la communauté. Ces coordonnateurs accomplissent notamment un rôle d’animation et d’information auprès des différentes associations de quartier et auprès des habitants de la ville en général. De plus, ils sont en étroites et constantes relations avec les délégués des forums régionaux et les conseillers du CBP.

Plus qu’un outil de gestion, un nouveau mode de gouvernance urbaine

Dans le passé, comme dans de nombreuses autres villes brésiliennes, les affaires municipales à Porto Alegre étaient gérées en vase clos : les décisions étaient prises par un petit nombre d’élus souvent peu soucieux des règles de transparence et d’imputabilité à l’égard de leurs commettants. Pis encore, des pratiques de clientélisme et de corruption permettaient aux élus de se maintenir au pouvoir, illustrant ainsi les limites de la démocratie représentative. La mise en place du Budget participatif qui repose sur une gestion transparente a donc constitué une rupture avec les pratiques antérieures. Certaines conditions étaient cependant nécessaires pour créer une nouvelle culture politique permettant une participation réelle de la population aux prises de décision. Parmi ces conditions, mentionnons la volonté des élus de “partager” une partie de leur pouvoir, l’adoption de réformes fiscales permettant à la municipalité d’augmenter ses revenus, la mise en place d’une nouvelle structure liée au conseil municipal et appuyée par les fonctionnaires de la municipalité, la participation des fonctionnaires et professionnels de la municipalité, la mise en place de moyens de communication afin d’informer régulièrement la population.

La situation financière de la municipalité était chaotique lors de l’arrivée au pouvoir du parti en place, le parti des travailleurs. En 1989, 98% des revenus de la municipalité était alors alloué aux salaires des employés alors qu’aujourd’hui, il s’agit de 60%. Ce n’est qu’en 1990 que la réforme fiscale et administrative a produit des revenus suffisants pour investir dans des dépenses capitales. Le maire affirme qu’il n’y a eu aucune mise à pied d’employés de la municipalité, ni aucune augmentation de taxes.

Entre 1993 et 1998, les recettes de la municipalités ont triplé grâce aux revenus fiscaux. Aux dires de l’ex-maire Raul Pont, l’adoption d’un modèle de démocratie participative et d’une gestion saine et transparente a permis à la municipalité de retrouver sa légitimité. Il ajoute : « Les citoyens doivent pouvoir exercer un contrôle sur les dépenses publiques. » C’est pourquoi la municipalité a d’ailleurs mis en place un système informatisé qui présente et compile les données sur la réalisation des travaux, les coûts de ces travaux, etc. Ce système permet aux citoyens d’avoir directement accès à l’information et ainsi d’assurer un contrôle sur la réalisation des projets et des dépenses. « Sachant qu’ils obtiendront des services et des infrastructures qui améliorent les conditions de vie dans la ville, les résidants sont plus enclins à payer leurs taxes. » ajoute M. Pont. En 1999, grâce aux réformes adoptées et au Budget participatif, 102 millions de dollars américains ont été alloués aux investissements sur un budget municipal total de 850 millions de dollars américains.

La mise en place du Budget participatif suppose enfin la participation des associations de quartier et d’autres groupes de la société civile. Cela implique de développer un consensus liant le gouvernement local, les fonctionnaires de la municipalité, les résidants de la ville et la société civile. Sur le plan formel, le Budget participatif représente donc un modèle de partenariat et de gouvernance entre le gouvernement local et la société civile, de même qu’il constitue un exercice de médiation des intérêts des différents groupes d’acteurs à l’échelles des quartiers, régions et de la ville dans son ensemble. Les forums thématiques qui traitent de questions comme le développement économique ou l’organisation de la ville regroupent d’ailleurs différents groupes d’acteurs organisés tels que les syndicats, les associations de commerçants, des gens du milieu des affaires et des représentants d’organisations populaires.

Formation et Information : les outils du Budget participatif

Au-delà d’un outil de gestion privilégié, le Budget participatif constitue un formidable exercice d’apprentissage démocratique. En effet, les citoyens et citoyennes qui y sont directement ou indirectement associés, apprennent les règles minimales de fonctionnement en ce qui concerne la tenue et le déroulement d’une réunion, l’animation, les procédures de négociation, etc. L’acquisition de ces nouvelles connaissances et habilités sert non seulement lors de l’exercice de planification budgétaire mais aussi dans de nombreux autres réseaux. Toutefois, cet apprentissage n’est pas spontané. De nombreux efforts sont investis afin de doter les participants et participantes des connaissances de base nécessaires à un tel exercice de planification.

La municipalité offre des cours aux délégués des forums régionaux et aux conseillers membres du CBP. Sur une base volontaire, ces derniers peuvent suivre un programme de formation qui comprend des notions juridiques, de gestion et de finances liées aux investissements. À toutes les deux semaines, la municipalité publie un journal qui contient des informations sur les projets en cours et la tenue des réunions. De plus, la municipalité s’assure de faire circuler l’information à la télévision et aux radios de Porto Alegre.

De plus, afin de s’assurer la participation des populations les plus démunies, la municipalité défraie les coûts de transport pour que ces dernières participent aux réunions, de même qu’elle s’assure de la mise en place de système de garde pour enfants sur les lieux de déroulement des réunions. Cette dernière mesure vise à encourager concrètement la participation des femmes au Budget participatif. Le coût total du programme du Budget participatif pour la municipalité est de $440 000 par année.

Parallèlement, CIDADE, une ONG indépendante de Porto Alegre, se consacre exclusivement à des activités de formation et d’information liées au Budget participatif. Elle offre aussi des cours de base qui s’adressent aux résidants et militants. Elle assure la promotion du Budget participatif, de même qu’elle publie un journal consacré exclusivement à l’exercice en cours.

Participation citoyenne

Selon une enquête, le Budget participatif est connu par 46,3% de la population de la ville. Un sondage effectué en 1994 révèle que 8.4% de la population a participé à des réunions du Budget participatif à un moment ou un autre durant les cinq premières années de l’existence de cet exercice. Par ailleurs, les données indiquent que la participation ne cesse d’augmenter depuis 1989.

Qui sont les participants du Budget participatif ? En premier lieu, il s’agit des militants des associations de quartier ou au sein d’organisations communautaires. Les participants sont surtout des personnes pouvant être considérées comme démunies socio-économiquement. Par ailleurs, la classe moyenne est sous-représentée dans les structures de participation. Cela s’explique par le fait que les habitants des quartiers, déjà pourvus de services et d’infrastructures, savent qu’ils ont moins à obtenir en participant au Budget participatif. Toutefois, cela ne signifie pas que la classe moyenne n’appuie pas cette initiative, puisqu’à l’élection municipale, celle-ci a fortement appuyée l’administration en place.

La faiblesse du Budget participatif réside dans la difficulté à organiser les plus “pauvres parmi les plus pauvres”. Paradoxalement, les habitants des zones non régularisées, dont les besoins sont plus grands, participent plus rarement aux réunions. Trop occupés à survivre, ils ont peu de temps disponible pour assister aux réunions. Moins scolarisés, ils démontrent moins d’habilité à participer à un tel exercice. Puisque la mobilisation des quartiers ne peut assurer une équité pour tous les résidants de la ville, la municipalité a adopté une matrice composée de quatre critères :

- Les carences de la région au niveau des infrastructures ;
- La priorité donnée à la catégorie infrastructure par la région ;
- Le nombre de résidants vivant dans la zone à “carences maximales” ;
- La population totale de la région qui permet lors de l’exercice d’assurer un équilibre entre les quartiers mieux pourvus d’infrastructure et ceux qui le sont moins. Le croisement des priorités identifiées par les résidants et les résultats découlant de l’utilisation de cette matrice permet d’assurer une certaine équité dans la distribution des ressources.

Amélioration des conditions de vie et renforcement de la société civile

Pour les citoyens, les résultats sont clairs. En premier lieu, le Budget participatif a certainement contribué à l’amélioration de la qualité de vie. Entre 1989 et 1996, les projets choisis par le Budget participatif représentent plus de 700 millions de dollars (US) d’investissements, notamment dans l’infrastructure urbaine, l’éducation et l’amélioration des conditions de vie de la population. Par ailleurs, ce mécanisme permet d’atténuer les disparités (en terme d’équipement et d’infrastructure) entre les quartiers pauvres et les quartiers plus aisés. En d’autres mots, il assure une meilleure distribution des ressources.

Au départ, on pouvait s’attendre à ce que les quartiers déjà bien organisés soient ceux qui participent le plus à l’exercice du Budget participatif. Mais en pratique, l’exercice a démontré qu’il avait un effet d’entraînement sur les quartiers moins organisés. Également, l’impact s’est fait sentir sur les quartiers où dominent encore les leaders traditionnels habitués aux pratiques de clientélisme. La mobilisation des résidants offre des chances d’obtenir des gains concrets pour le quartier ou la région, et ceci a un effet d’encouragement sur les associations de quartier. Le Budget participatif a donc un impact positif direct sur la capacité organisationnelle des associations de quartier ainsi que sur la formation de nouveaux militants.

En fait, l’un des apports les plus importants du Budget participatif est l’apprentissage à la citoyenneté. En effet, les résidants de la ville se familiarisent avec la gestion des affaires publiques qui ne se confine plus aux seuls élus. De plus, il implique l’apprentissage des règles de la démocratie. Les habitants apprennent à négocier entre eux ainsi qu’avec les départements et agences municipales. Ils comprennent davantage les rouages de l’appareil administratif et savent comment faire pression pour obtenir ce qui leur est dû. Bref, le Budget participatif permet l’apprentissage de nouvelles valeurs telles que la transparence, l’imputabilité et le respect de la démocratie tant pour les élus, les fonctionnaires que les acteurs de la société civile.

Anne Latendresse est professeure au département de géographie à l’UQÀM.