Victoire de Michelle Bachelet

Le Chili quinze ans après la fin du régime militaire

jeudi 19 janvier 2006, par Claire d’Hennezel

La candidate socialiste Michelle Bachelet vient de gagner ses elections. Quinze ans après la fin du régime militaire de Pinochet et suite aux réformes structurelles de l’économie et de la politique sociale entreprises dans les années 1980 par les Chicago Boys, c’est-à-dire les économistes chiliens formés à l’école de Milton Friedman dans les années 1950-1960, où en est le Chili ?

Depuis l’arrivée au pouvoir du président socialiste Ricardo Lagos, en 2000, certains ont classé un peu trop vite le Chili parmi les pays latino-américains ayant un gouvernement de gauche, à l’instar du Venezuela de Chavez, de l’Argentine de Kirschner, du Brésil de Lula da Silva et de l’Uruguay de Tabaré Vasquez. Mais dans les faits, le modèle de développement du Chili a peu changé depuis les années 1980. L’OCDE le cite toujours en exemple, tandis que la Banque Mondiale (BM) a de longue date conseillé aux pays voisins de s’inspirer de son système de pensions privatisé. Même les plus farouches opposants au modèle hérité de la dictature 1973-1989 hésitent à remettre ouvertement en question les réformes économiques des années 1980, sur lesquelles repose encore et toujours le capitalisme chilien. Un parti qui voudrait réformer en profondeur la politique de redistribution du revenu n’aurait aucune chance de succès et ce, même si la question des inégalités est le talon d’Achille d’un modèle de développement réputé pour avoir les reins solides. Face à cette situation socioéconomique paradoxale, qu’implique pour les Chiliens le choix d’un nouveau dirigeant ? Pour répondre à cette question, il faut jeter un regard rétrospectif sur les changements qui ont eu lieu au cours des 15 années écoulées depuis la fin de la dictature militaire.

La stratégie économique

Le Chili est aujourd’hui un pays stable qui a développé un capitalisme national puissant et qui est également choyé par les milieux financiers internationaux. Par le passé, il avait connu une phase d’industrialisation par substitution des importations dès la fin des années 1930. À l’instar de plusieurs autres pays d’Amérique latine, après la Deuxième Guerre mondiale, il avait cherché à dépasser l’étroitesse de son marché interne en mettant sur pied un marché commun avec ses voisins andins. Cette stratégie a été abandonnée brutalement après le coup d’État de Pinochet en 1973 et l’instauration d’un modèle de développement fondé sur la promotion des exportations, modèle qui est toujours en vigueur à l’heure actuelle. Encore largement agro-exportateur (fruits et légumes, saumon, bois) et exportateur de cuivre (les mines de la CODELCO sont gérées par l’État depuis leur nationalisation sous Allende en 1971), le Chili aspire au statut de puissance économique intermédiaire, à l’image d’Israël ou de l’Irlande.

La politique commerciale volontariste du Chili en fait une économie qui échange moins avec l’Amérique latine qu’avec le reste du monde. Bien sûr, le pays est un membre associé du MERCOSUR, un des signataires de l’Accord de libre-échange MERCOSUR-Communauté Andine des Nations et il investit beaucoup chez ses voisins, notamment en Argentine et au Pérou. Mais 6% seulement de ses exportations vont dirigées vers le MERCOSUR, alors que 24% le sont en direction de l’ALENA, 25% en direction de l’UE, et 32% en direction de l’Asie. En retour, la part des importations depuis le MERCOSUR s’élève à 34% du total. Mais c’est moins l’intégration régionale, voire continentale, qui est recherchée de la part des autorités chiliennes, sinon la plus grande diversification à l’échelle mondiale. À cette fin, sa politique commerciale vise à en faire l’hôte privilégié parmi les pays d’Amérique latine des investissements en provenance des pays de l’OCDE, tout autant que des puissances émergentes d’Asie. À cette fin, sa stratégie commerciale privilégie avant tout le recours aux accords bilatéraux, de préférence aux accords régionaux.

C’est ainsi que le Chili a établi des relations commerciales plus étroites avec les États-Unis en signant un Accord de libre-échange Chili-États-Unis, qui est entré en vigueur le 1 er janvier 2004. Il avait auparavant signé un Accord d’association avec l’Union européenne (2002), de sorte qu’il compte désormais à son actif plusieurs accords de libre-échange, notamment avec le Canada (1996), le Mexique (1998) et l’Association Européenne de Libre-Échange (2004).

Conséquence de ces initiatives, la situation économique est florissante depuis le milieu des années 1980. Entre 1989 et 2000, la croissance n’a été négative qu’une seule année, en 1999, dans la foulée de la crise asiatique. La croissance économique a atteint 6,3% du PIB en moyenne par an, pour un total de 96,4% sur la période. Moins spectaculaire durant le mandat de Lagos, elle est très forte en 2005 (6-7%) du fait de la hausse du prix du cuivre et de l’augmentation de la valeur des exportations. La coalition entre le centre gauche et le centre droit au pouvoir depuis 15 ans, mieux connue sous le nom de Concertación de Partidos por la Democracia (CPD), peut ainsi se targuer d’avoir rempli au moins la première moitié de la mission de crecimiento con equidad qu’elle s’était engagée à remplir. Mais, cela dit, qu’en est-il de l’autre volet du développement et, en particulier, du modèle social chilien ?

Pauvreté et inégalités

L’histoire de la protection sociale au Chili remonte aux années 1920. Cependant, les réformes structurelles des années 1980, introduites durant le régime Pinochet, ont sanctionné le recours au marché en procédant à la privatisation, à la décentralisation et au désengagement général de l’État, notamment dans les secteurs de la santé, de l’éducation et des retraites. À compter de son accession au pouvoir, la CPD hérite d’une situation difficile, alors que les dépenses sociales sont très faibles et que les risques sociaux sont très inégalement répartis et ce, dans une conjoncture économique relativement favorable.

Les corrections

Entre 1989 et 2000, c’est l’aile Démocrate Chrétienne (DC) de la CPD, incarnée par Patricio Aylwin (1990-1994), puis Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000), qui prennent en charge la transition démocratique. Plusieurs politiques sont adoptées au fil des ans pour amortir les rigueurs de la privatisation. Certaines d’entre elles touchent à l’éducation primaire et universitaire, considérée comme un secteur-clé dans la lutte contre les inégalités. Les premières corrections donnent le ton : elles privilégient un acheminement des ressources en direction de populations cibles, de préférence à l’instauration d’un régime universel. C’est ainsi que, en 1990, pour lutter contre la pauvreté, le gouvernement met sur pied un fonds de solidarité et d’investissement social (FOSIS) qui est placé sous la responsabilité du ministère du Plan (Ministerio de Planificación ou Mideplan).

L’éducation

La réforme de l’éducation, engagée une première fois dès 1982 avec la décentralisation, est relancée lors du retour à la démocratie. Au cours des années 1980, elle s’était traduite par un transfert de responsabilités, et surtout de moyens, à l’échelon municipal. Les professeurs y avaient perdu leur statut de fonctionnaires. C’est alors que l’on met en place un système à trois vitesses qui perdure encore. Selon les moyens dont ils disposent, les enfants chiliens fréquentent soit l’école publique (dite " municipale "), soit l’école semi-privée subventionnée ( particular subvencionada), soit encore l’école privée. Ce modèle est pris à partie essentiellement parce qu’il reproduirait les inégalités sociales au lieu de les résorber. Avec les années 1990, et malgré le maintien de cette structure, qualité et équité deviennent prioritaires. Une nouvelle " réforme dans la réforme " est lancée en 1990 à travers la mise en place d’une discrimination positive, c’est le Programme d’amélioration de la qualité des écoles des secteurs de pauvreté, aussi appelé "programme des 900 écoles". En 1992, la réforme est prolongée grâce au Programme d’amélioration de la qualité et de l’équité de l’éducation pré-scolaire et primaire, suivi du Programme d’amélioration de la qualité et de l’équité de l’éducation secondaire (MECE Media), en 1995. Conformément aux stratégies économiques favorisées par les partisans de l’École de Chicago, dans les années 1980, l’État n’avait pas à intervenir dans le domaine de l’éducation au-delà du primaire. Dans cette perspective, l’université était un privilège, dont le coût devait être assumé par ses bénéficiaires.

En revanche, au cours des années 1990, le raisonnement est inversé et il s’agit alors de prendre acte du fait que l’égalité se joue d’abord au primaire et que, faute d’intervenir à ce niveau, le recrutement des universités opère essentiellement auprès des groupes déjà favorisés. Afin de pallier cette rigidité et d’assouplir le système, un programme de bourses au mérite pour financer les études universitaires est mis sur pied en août 2005. Cette mesure, et d’autres qui l’avaient précédée, visaient à accroître la qualité de l’éducation et à donner au plus grand nombre de Chiliens les moyens de profiter des nouveaux accords commerciaux qui sont censés assurer la prospérité économique du pays.

La santé

Dans le domaine de la santé, la couverture a aussi souffert d’une décentralisation qui a contribué au délabrement des infrastructures à la fin des années 1980. Le système est composé d’un service public, le Fondo Nacional de Salud (FONASA), qui protège 4 millions de Chiliens sur 15 millions. À côté de ce système, il y a les Institutos de Salud Previsional (ISAPREs) qui profitent aux mieux nantis, qui disposent depuis 1987 d’un système d’assurance maladie privé financé à même des prélèvements de l’ordre de 7% sur les salaires. Le FONASA est considéré par les Chiliens comme un système de dernier recours. Cette assurance publique couvre les problèmes de santé graves, tandis que les ISAPREs, dont les contrats sont annualisés, ne couvrent que les risques moindres. Or, le citoyen qui contribue au secteur privé profite tout de même du secteur public, alors qu’il n’y cotise pas. Il faut ajouter à ces vices du système que les ISAPREs ne concernent que les couches les plus aisées de la population. Ils couvrent donc ceux qui courent le moins de risques sanitaires, et les plus hauts revenus, alors que l’inverse se produit avec le FONASA. Le gouvernement d’Aylwin cherchera à pallier ces carences en augmentant les dépenses de santé et en créant un poste de surintendant des ISAPREs, afin d’encadrer les instituts et les inciter à offrir des services comparables à ceux du secteur public, à couvrir les risques graves et à pratiquer une gestion plus transparente. Mais, dès 1994, l’injection de nouvelles ressources s’avère un échec : les affiliations aux ISAPREs augmentent, l’insatisfaction vis-à-vis du secteur public aussi. Le gouvernement Frei, investi en 1994, décide de revenir sur la politique de décentralisation des premiers soins vers les municipalités (et leur financement). Un fonds centralisé devait prélever 60% des taxes d’habitation amassées par les municipalités pour les redistribuer de manière à réduire les inégalités territoriales. Enfin en 2001, le Président Lagos propose la création d’un Fonds de solidarité pour couvrir les coûts liés à la couverture des non-affiliés et des plus pauvres. Le financement proviendrait de la taxe sur le revenu, ainsi que de la cotisation des affiliés au FONASA et aux ISAPREs. Le défi chilien, dans les prochaines années, consistera à créer les conditions d’une vraie complémentarité entre ces deux systèmes. Cette complémentarité devrait reposer sur le renforcement du système de santé public, dont la modernisation a déjà commencé. Il serait alors question de limiter la sélection du risque par les ISAPREs si on ne veut pas que les deux systèmes se superposent au lieu de se compléter. Dès 2002, le plan AUGE (Accès Universel aux Garanties Explicites) vient renforcer le système FONASA et tenter une harmonisation de l’offre avec les ISAPREs. Il promet une couverture médicale universelle et une prise en charge rapide pour une liste de maladies courantes, y compris les plus coûteuses. Les indigents, couverts par le FONASA uniquement, bénéficient désormais de la gratuité totale. Le reste des Chiliens, qu’ils soient affiliés au FONASA ou à un ISAPRE, ne participe aux frais médicaux qu’à hauteur de 20% du total des coûts. Pour les soins très coûteux, une couverture à 100% des frais excédant deux salaires mensuels est prévue. Le plan AUGE s’inscrit donc dans une démarche politique clairement tournée vers l’équité.

Bilan social

Malgré tous ces efforts, les candidats à la Présidence de la République n’ont que le thème des inégalités aux lèvres. À juste titre, car l’équité promise est loin d’être au rendez-vous. Cependant si on évalue les 15 dernières années, force est de constater qu’on assiste à une diminution de la pauvreté. En effet, quand on cumule pauvreté et indigence, le pourcentage total passe de 45,1% de la population en 1987, à 18,8% en 2003. On observe bel et bien une baisse réelle de la pauvreté et de l’indigence, même si on semble incapable de réduire l’indigence en deçà du niveau atteint au milieu des années 1990. Ainsi, de 1990 à 2003, le niveau de pauvreté passe de 25,7% à 14,1%, tandis que celui de l’indigence baisse de moitié de 1990 à 1996 (12,9% à 5,7%), puis stagne à ce niveau jusqu’en 2000, pour passer à 4,7% en 2003. La résorption de la grande pauvreté s’est donc essoufflée, même si la pauvreté n’a pas cessé de chuter. Ce phénomène d’exclusion n’est pas en passe d’être enrayé et il pousse à nous interroger sur le modèle de développement lui-même. De plus, les inégalités restent très stables, comme en témoigne le haut coefficient de Gini, qui est fixé à 0,55 depuis 1990. Le Chili semble donc devoir son passage de quatrième à septième sur dix-huit parmi les pays les plus inégalitaires d’Amérique latine, moins à sa propre performance en matière de réduction des inégalités, mais plutôt à la dégradation de la situation chez ses voisins. Durant la campagne électorale, les différents candidats ont fait de la réduction des inégalités leur cheval de bataille. Ces inégalités nuisent en effet au maintien d’un tissu social et politique adapté aux exigences des ambitions nationales et internationales des pouvoirs en place, car un système éducatif à trois vitesses n’a rien pour favoriser la mobilité sociale, tandis que c’est pourtant la foi en cette mobilité qui légitime le modèle socio-économique en vigueur.

Les recommandations

Mais que reste-t-il à proposer si la coalition au pouvoir a échoué à corriger les ratés du développement ? En fait, la croissance et les efforts actuels ont tout de même permis de réduire considérablement la pauvreté, ce qui n’est pas un bilan négligeable. Bien sûr, chaque candidat cherche à s’en accorder le mérite. La droite, aussi divisée soit-elle, rappelle qu’elle incarne les valeurs des réformes économiques des années 1980, celles-là même qui ont ancré les fondations sur lesquelles reposent les performances chiliennes d’aujourd’hui. La croissance aurait naturellement redistribué ses fruits. Les socialistes et les démocrates chrétiens de la CPD, quant à eux, estiment que leurs politiques sociales sont à l’origine de ces améliorations, mais qu’elles sont encore bien trop timides.

L’avenir : plus social

Lors de son arrivée au pouvoir, la politique sociale de Michelle Bachelet risque d’être plus agressive. Le Partido Socialista de Chile (PS, de Lagos et Bachelet) a gagné les dernières élections parce qu’il avait su se rapprocher du centre de la CPD. Mais il a été en quelque sorte victime de son succès. La DC, en plus d’être rongée par la RN, menace de s’éloigner du PS à cause d’un bilan social peu reluisant. À gauche, le courant du socialisme rénové (centriste) est souvent jugé trop timide par les tenants du socialisme historique. Le PS risque gros s’il perd sa position, au sein de la CPD, et il risque l’éclatement à cause des dissensions concernant le bilan social du gouvernement Lagos, voire concernant celui, à venir, du gouvernement Bachelet. Le PS est également victime de son succès parce que Lagos a su prendre la tête de la coalition majoritaire du pays et faire miroiter une équité plus grande auprès des électeurs. Il s’il a agi de la sorte, c’est moins par goût du compromis, comme on le lui reproche souvent, sinon parce que le système électoral entraîne une surreprésentation de l’autre majorité, et donc une une réduction de la marge de manoeuvre de la véritable majorité sur des dossiers litigieux.

Dans tous les cas de figure, les pressions exercées sur la CPD par ses marges démocrate-chrétienne et socialiste obligeront la future présidente à renforcer son implication dans le dossier social de manière décisive. Une des mesure-phares concerne la réforme du système des retraites, seule politique sociale restée à peu près en l’état depuis 1990. Dans une étude récente de l’Universidad de Chile, on évalue que 50% des cotisants actuels au système des fonds de pensions (Aseguradores de Fondos de Pensiones, ou AFP) n’auront pas cotisé le minimum requis de 20 années et qu’ils n’auront donc même pas accès à une retraite minimale de l’État. Sans parler des travailleurs non cotisants, parmi lesquels les travailleurs informels, ou les femmes au foyer, qui n’ont aucune forme de protection pour leur vieillesse. En ce sens, l’évocation d’une réforme du régime de pension est en soi une décision importante, puisqu’il s’agirait de remettre en question un des élément-clés des réformes économiques passées, un élément auquel certains imputent rien moins que le décollage du capitalisme chilien.

Par ailleurs, comme nous l’avons vu, la lutte contre les inégalités passe aussi par la réforme de l’éducation pré-scolaire et la remise en cause de la décentralisation sanctionnée en 1982. Car les premières années d’apprentissage sont aussi celles où les inégalités se mettent en place. Aujourd’hui, 30,3% des enfants du quintile le plus pauvre de la population ont accès à l’éducation pré-scolaire, contre 49,1% du quintile formé des plus riches. La situation s’est améliorée en 2003 par rapport à 1990, alors que les pourcentages étaient de 16,9% et de 32,4% dans chaque cas, mais ils sont encore très faibles. Au niveau de l’enseignement secondaire, la situation est nettement meilleure, puisque le taux de scolarité du quintile plus pauvre passe de 73,3% à 87,5%, entre 1990 et 2003, tandis que, à l’autre bout, il passe de 94,3% à 98,7%.

Cependant, c’est bien au niveau universitaire que les disparités sont les plus grandes. Le quintile le plus pauvre a vu son taux passer de 4,4% à 40,2%, entre 1990 et 2003, tandis que le quintile le plus riche a vu le sien passer de 40,2% à 73,7%. Dans ces conditions, sans un renforcement important du secteur public, on ne pourra faire progresser l’équité sociale. Et pourtant, les vraies réformes, les réformes de structure, ne sont même pas à l’ordre du jour. Pour comprendre cette dimension de l’enjeu, il faut aborder, ne serait-ce que succinctement, la très litigieuse question de la Constitution.

Une constitution illégitime

Le principe du système électoral binominal, hérité de Pinochet, n’a pas été entamé par la réforme constitutionnelle du 17 septembre 2005. Ce principe élimine la représentation des plus petits partis, à moins qu’ils s’affilient à d’autres. Il place à égalité les deux premières majorités, à moins que la première emporte plus du double des suffrages récoltés par la deuxième (60% contre 30%). Ce système mine la qualité de la démocratie chilienne et il affecte sa représentativité puisque l’ensemble des députés ne représente que 54% des adultes en âge de voter. De plus, sa légitimité repose sur des bases fragiles étant donné que les Chiliens n’ont jamais été appelés aux urnes pour l’approuver. Par ailleurs, le scrutin binominal pousse les débats politiques à se faire surtout au sein des partis et non entre eux. Ainsi, Tomás Hirsch, quatrième et dernier candidat en lice, sait que son Parti Junto Podemos más (ex-Humaniste, gauche extraparlementaire) ne peut ni gagner une présidentielle, ni de sièges au Parlement, à moins de rallier une coalition. Il est donc condamné à demeurer marginal. Nombreux sont ceux qui réclament un système de type proportionnel, afin d’intégrer au jeu politique les franges plus audacieuses de la gauche, ainsi que les écologistes. Le Chili ferait alors moins exclusivement la part belle aux grandes entreprises. La Concertación serait sans doute moins timide en matière de droits du travail, ou dans la limitation du poids du financement privé dans l’éducation et serait dès lors plus apte à corriger un modèle économique inéquitable.

Conclusion

Selon certains analystes, les modifications constitutionnelles de septembre 2005 et, parmi celles-ci, la suppression des sénateurs nommés à vie, permettraient tout de même de mettre un terme à l’emprise des militaires et de leur héritage sur la vie politique du pays. Ricardo Lagos avait intégré le changement du mode de scrutin à sa liste de projets de lois, mais sans résultat. Or le maintien du cadre constitutionnel explique en bonne partie les continuités qui prévalent encore quinze ans après la fin de la dictature. Nombre de lois constitutionnelles, comme la LOCE (Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, 1989) ont été adoptées par les militaires et elles demeureront en place tant que le système binominal restera inchangé. Ces lois conditionnent le fonctionnement de pans entiers de la politique publique et, dans le cas de la LOCE, c’est le secteur de l’éducation qui en pâtit. Ces limites expliquent aussi la situation ambiguë du PS au sein de la CPD et la délicate situation dans laquelle se trouve la CPD, même si sa candidate est à peu près assurée de l’emporter. La marge de manoeuvre de la coalition est donc très réduite.

Pourtant, nombreux sont les Chiliens qui sont malgré tout encore attachés au système politique, même si la condamnation des atteintes aux droits de l’Homme est aujourd’hui à peu près unanime. Les inégalités doivent être dénoncées, mais elles ne remettent pas en cause fondamentalement les succès et la stratégie économique du pays. Enfin, le Chili compte un nombre beaucoup plus important d’optimistes que ses voisins : ils sont 62%, pour une moyenne latino-américaine de 31%, à juger que le pays a fait des progrès en 2005. Une croyance que lui envient sans doute plusieurs pays limitrophes.


RISAL - Réseau d’information et de solidarité avec l’Amérique latine

URL : http://risal.collectifs.net/

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